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丰富发展完善创新教育督导制度的思考
泉州师院附属培文实验高中 廖英忠
建立教育督导制度，是邓小平同志教育理论思想的重要组成部分。教育督导制度是《教育法》规定的我国教育的基本制度之一，是在长期的教育行政管理运行中逐步形成并发展起来的一种监督机制，是政府或教育行政部门管理教育的行为。教育督导工作是保证各级党委、政府教育工作落实的重要一环。二十多年来，各级教育督导工作利用立法和执法监督以及督导评估推动＂两基＂工作和素质教育的实施，成为现代化教育管理体系的重要手段，教育督导的重要性越来越凸显出来。教育工作越是需要改革和发展，就越需要进一步丰富、发展、完善、创新教育督导制度。
一、改革开放前我国教育督导制度的沿革情况
近现代教育督导制度，发韧于西方国家。日本在明治维新时期，在引进西方国家的教育制度的同时，也引进了西方国家督导或曰视导制度。中国近现代意义上的教育督导始于清朝末年，＂废科举、兴学堂＂开始了中国近代学校教育。1905年，清朝廷成立学部，参酌日本文部省官制，设视学官。1909年，清政府颁布《视学官章程》，视学制度正式确立。辛亥革命后，1912年，国民政府建立中央教育部，沿用清末视学制度。1913年，教育部颁布《视学规程》，尔后又相继颁布了《视学处务细则》、《视学室办事细则》等章程，全国逐步建立起中央、省、县三级视学网络。1931年8月教育部颁布《教育部督学规程》，9月颁布《教育部督学办事细则》，此后，督学制度逐步在全国建立并加强。
后来，历经民国时期，包括党领导的革命根据地和老解放区，一直到建国初期，我国的教育督（视）导制度，作为整个教育管理制度的重要组成部分，不仅没有中断，而且不断地发展，在长期的实践中创造和积累了丰富而宝贵的经验。督学在当时教育领域里曾经树立了特殊的权威，并产生了巨大的影响。但是，由于多方面的原因，我国的教育督（视）导制度在新中国成立后不长的时间，开始被淡化、削弱，作为各级教育行政部门的督（视）导机构逐渐被取消。在教育事业发展中，一方面是加强行政指挥，权力集中，微观管理；另一面则是削弱监督、反馈，其所产生的结果是不言而喻的。我们许多老一代的教育工作者都亲身经历了这样一个过程，对此有着切身的感受。我们要借鉴国外先进经验，认真对我国几十年来的教育督导工作的经验和教训很好地进行总结和反思。
二、我国教育督导制度在改革与发展中逐步恢复重建丰富发展
在我国经济社会改革开放大潮的推动下，中国的教育也进入了改革开放的新的历史时期。教育战线拨乱反正和教育的改革与发展，强烈地呼唤着教育督导制度的恢复重建。早在1979年9月19日，邓小平同志在《关于教育战线拨乱反正问题》的谈话中，就提出了恢复重建教育督导制度的建议，及以监督教育计划、政策等的执行情况的要求。并提出了一整套完整的教育督导制度的构想，而且提出了督导的基本任务、人员配备和工作方法，具有现实的指导意义，这是我国教育督导制度恢复重建面临的第一次发展的机遇。改革开放以后，国家陆续颁布了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》等一系列教育法律、法规。这些教育法律、法规成为恢复和重建各级教育督导机构的历史契机。恢复教育督导制度以来，特别是《中华人民共和国教育法》颁布后教育督导与评估制度已经通过立法成为我国一项基本教育制度。1993年建立＂基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲＂（简称＂两基＂）的督导评估制度以后，中国教育督导制度在全面恢复重建的历史进程中，以＂两基＂督导为工作重点，＂督政＂与督学相结合，监督、检查、评估、验收与指导服务相结合，督导检查与调查研究相结合，在改革开放以来的中国教育史上写下了极其辉煌的一页。教育督导在教育行政管理中的重要地位已日益突出和不可替代，一个国家、省、市、县四级教育督导网络已经形成。在教育督导机构设置上主要有两种机构设置形式。一是建立人民政府教育督导机构，明确代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能，并对本级人民政府负责。二是在教育行政部门内部建立专门的教育督导机构，由同级人民政府授权，代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能。截至2000年，全国399个地、市中，有389个建立了教育督导机构，其中67%是人民政府教育督导机构。全国建立教育督导机构的县、市、区有2684个，占县、市、区总数的93.7%，其中人民政府名义的教育督导机构占59.7%。教育督导制度的建立、健全，正是我国现代教育管理体制和依法治教机制日益完善的重要标志。到2000年底，全国教育督导人员增加到35217人，其中专职督学8631人，兼职督学21178人，并增加了一批专家型的督学。＂九五＂期间在全国已基本形成一支专职与兼职、行政型与专家型相结合的督导队伍。也正是这支教育督导队伍对教育改革和发展作出了巨大的贡献和产生了深远的影响。
三、发挥教育督导机构在现代化教育行政管理中的作用
加强教育督导与评估制度是构建社会主义市场经济体制下现代化教育行政管理体系的迫切需要。教育督导机构就是各级政府设立的对有关教育工作行使行政监督职能的同其他行政管理部门相对独立的专门机构。教育督导是指教育督导机构依据国家的有关方针、政策、法律、法规，对下级政府的教育工作、教育行政部门和学校进行和监察和督促。督导职能是教育督导机构最核心和最能体现这一机构本质属性的职能。建立完善教育督导制度是政府教育管理职能转化的需要。长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下的高度集中的管理模式，习惯于下命令，布置任务。却不注重监督和控制。在整个教育管理的动作过程中＂计划＂成分占主导地位，＂执行＂环节得到充分强化，而缺乏应有的监督。确立教育督导在现代教育行政管理中的重要地位和作用，需要行政管理机构转变管理职能，强化宏观调控职能；需要教育管理干部，特别是＂教育决策层＂转变传统的教育行政管理观念、管理方式、管理手段。要彻底改变过去那种过度集中统一的管理体制和包揽过多、行政干预过多的管理方式，尽可能地减少主要靠行政命令、下达指令性计划和任务的直接行政管理手段，更多地利用法律手段，依靠行政执法监督和教育评估的手段来推动教育工作，真正发挥教育督导机构在现代教育行政管理中的作用。
四、教育督导制度是教育工作的“护法卫士”，又是学校工作的“保健医生”
督导和教育行政部门是政府抓教育的＂两个轮子＂，是＂两个翼＂。教育部门是在制定方针、政策，督导部门就是监督这些方针、政策的落实，缺一不可。教育行政部门，招生、毕业分配、教材、教法改革等，一天事务性工作很多，落实得怎么样，谁来监督，是督导机构。各级政府、教育行政部门在贯彻教育方针过程中，出现的＂片追＂、违背教育规律、乱收费、乱办学，谁来纠正，是教育督导部门来监督教育行政部门和下级人民政府给予纠正。如果没有教育部门，那谁来代表政府进行管理。如果没有督导，那谁来代表政府进行监督。＂督政＂作为中国教育督导制度的一个显著特色，是中国教育管理体制和中国教育改革和发展的实践向中国教育督导工作提出的要求。在我国，没有政府的领导和重视，没有政府加大投入和做好协调工作，没有领导带头转变观念，教育改革和发展必然困难重重。教育督导必须坚持＂督政＂与＂督学＂相结合，从国家、省、市、县四级督导机构，都有＂督政＂的任务，县级督导部门的主要责任应该是＂督学＂，同时兼顾＂督政＂。＂两基＂督导就是既＂督政＂又＂督学＂。对中小学学校的督导评估工作主要是＂督学＂，也要与＂督政＂结合起来，通过对学校办学思想、经费状况、管理水平、教育质量等方面的专门督察，发现政府的教育职责落实如何，从而督促政府教育行为到位。
《中华人民共和国义务教育法》是我国基础教育领域里最重要的法律。实施《中华人民共和国义务教育法》是教育部门的大事，也是全党全社会的大事。它不仅关系到基础教育的发展，而且关系到民族素质的提高和国家的未来。《中华人民共和国义务教育法》曾经被认为是一个＂软法＂，它依赖于教育督导制度的建立，依靠各级督学一个村一个村，一个乡一个乡，一个县一个县地去督、去查、去推，不仅指出被查单位存在的问题，还要求被查单位拿出整改措施，限期整改，从而解决存在的问题。经过不断努力，使《中华人民共和国义务教育法》成为贯彻落实最好的教育法律之一。因此，教育工作者对教育督导的形象评价是：教育督导是教育工作的＂护法卫士＂，又是学校工作的＂保健医生＂。基础教育是社会进步的＂长青树＂，教育督导是其繁花硕果的＂呵护神＂。因此，我们可以自豪地说，如果没有教育督导制度的建立和完善，就不会有像今天这样的可以骄傲地昭示于世界的中国基础教育。
在新世纪里，＂普九＂的推进、巩固、提高仍是教育工作的＂重中之重＂，开展义务教育的督导，保证《中华人民共和国义务教育法》的贯彻落实，是教育督导工作的一项长久性的任务。督导室人员少，任务重，责任大，应该给他们点偏爱，帮助他们解决点实际问题和困难。要进一步提高对教育督导地位和作用的认识，坚定树立督导工作只能加强不能削弱的观点。坚决克服那种认为＂‘普九’已经基本完成了，督导可以刀枪入库了，督学也该歇息歇息了＂的错误思想。要拓宽督导的领域，充分发挥督导部门的职能作用，坚持依法督导，切实抓好实现＂两基＂后的巩固、提高和发展工作。为了实现＂普九＂的标准化和＂应试教育＂向素质教育的转变，要积极地开展监督、检查、评估、验收和指导工作。
五、选择“制高点”，深入开展素质教育督导实践
《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出的实施＂跨世纪素质教育工程＂明确指出：＂重点改革课程体系和评价制度＂，＂全面提高基础教育质量＂。这实际上是又一次向各级教育督导工作提出了新的要求和挑战，也为教育督导的发展，尤其是构建、发展有中国特色的教育督导制度提出了新的课题，提供了新的发展机遇。
实施素质教育是个艰难的需要长期努力探索的过程，它需要不断地更新教育观念，端正办学方向，不断地总结经验、探索与实践，还要发动社会共同关心、支持、推进素质教育的实施。在此，督导工作完全应该有所作为：要监督政府依法行政，为学校实施素质教育创造必要的、宽松的环境；要监督学校依法办学，全面贯彻教育方针。督导工作一定要明确教育发展的方向，认清历史责任，在＂科教兴国＂伟大战略中找准位子，把握好机遇，为发展教育事业尽心尽责。
实践是检验真理的标准，督导实践的效益是衡量督导评价指标优劣的试金石。可以选择基础教育＂制高点＂——重点中学，作为开展新一轮督导评估的对象。因为，重点中学应是实施素质教育的示范学校，其辐射作用应首先是学校以＂三个面向＂和＂三个代表＂为指导思想，全面贯彻党的教育方针，培养＂四有＂新人的经验。他们具有最丰富的教育资源，集中了一批优秀的教师和学生，又具有较好的办学条件。这里的教育思想活跃，教育经验丰富，社会对他们的期望值最高，升学压力也最大，学校反应出来的问题往往带有普遍性和深刻性。因此，通过对其教育督导，总结经验，找出薄弱环节，将重点中学的教育质量提高到新的层次，真正做好实施素质教育的＂领头羊＂，这对整个区域的教育有着十分重要的导向作用。
选择办学水准高的学校进行教育督导，就必然要求有一支素质精良的督学队伍，有一套科学的评价指标及其操作程序。也就是说，在进行素质教育督导评估过程中，督导本身素质也在接受最严峻的挑战和最严格的考验。因此，可以组织督学人员，边督导，边研讨，边改进。在全区域范围内开展较有深度的督导工作。这一过程是统一思想的过程，是深化认识的学习过程，也是评价制度改革探索的过程，更是培养、锤炼督学队伍的过程。
六、进一步加强完善地方性教育督导法规建设
《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出：＂进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行‘两基’督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。＂为适应教育改革发展的新形势，依法完善教育督导制度，当前亟需进一步加强教育督导法规的建设。加强教育督导法规建设中，一项最为紧迫任务是进一步制定完善地方性教育督导法规。各地应根据党的十六大会议精神和中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质的要求，结合本地实际，积极主动、创造性地加快制定地方性教育督导法规或行政规章，从而进一步明确教育督导的性质、任务、范围、对象、督导机构设置、督学职责、督导实施等。使教育督导工作进一步走上法制化、规范化的轨道，为完善具有中国特色的教育督导制度和教育督导工作体系，深化教育教学改革，保障全面推进素质教育的实施作出新的贡献。
七、教育督导工作必须与时俱进不断创新
丰富、发展、完善、创新教育督导制度，教育督导人员必须坚持解放思想，与时俱进，开拓创新，不断进取。因为，现代科技在不断地进步，社会在不断地发展，客观世界也总在不断地变化，即＂时＂在进。＂时＂变了，社会状况也在变。因此，社会对教育的要求也要变。教育督导工作的思路、任务、范围、职责、评估标准等也要随着改变。教育督导工作与时俱进，应该是实事求是地解决问题，不能赶时髦，盲目求＂新＂。时髦的东西如果是别人的＂新＂，那是别人根据自己的经验的＂新＂朝着自己的目标＂进＂的结果。如果符合本区域的实际情况，当然可以借鉴，但不能生搬硬套。而应该根据本区域的实际情况实事求是地进行＂消化＂、吸收。否则，会用这些所谓＂新＂的东西去为过了＂时＂的目标服务，那就会落到＂时＂的后面去了。由此可见。教育督导工作也要与时俱进，坚持督导工作的创新精神。＂创新是民族进步的灵魂＂，也是教育督导制度发展进步的灵魂。目前，我国教育事业正在继续发展，改革正在不断深化，素质教育还在实践之中。如何推进教育改革和发展，如何保障素质教育的实施，都需要不断地探索，仅靠现在已有的经验是远远不够的。从这一方面来说，它给教育督导工作带来了一定的困难。从另一方面来说，它为教育督导制度的丰富、发展、完善、创新留下了巨大的空间，又为督导工作者提供了可以充分展示能力的广阔舞台。
参考文献：
1、张榕明 ＂加强教育督导 落实科教兴省＂ 《中国教育报》 1999年7月10日
2、张 岚 ＂抓住机遇 发展督导＂
《中国教育报》 1999年7月20日
3、刘铁岭 ＂加强教育督导法规建设＂
《中国教育报》 1999年7月20日
4、郭振有 ＂借鉴国外经验 完善中国教育督导制度＂ 《中国教育报》1999年11月14日
5、郭振有 ＂关于发展和完善有中国特色的教育督导制度的思考＂ 《2001年全国教育督导工作会议上的讲话》
6、崔立双 ＂在实践中创建有中国特色的教育督导与评估制度＂ 《吉林市教育信息网》
----摘自中国教育曙光网 |
